خلاء قانونی کرونا

دکتر ایوب عبدی؛ خلاء قانونی کرونا

دکتر ایوب عبدی*؛ چند ماهی است ویروس ناخوانده کرونا مهمان جهان شده و بر اساس اعلام سازمان بهداشت جهانی، عالم‌گیر (پاندمیک) شده است. در کشور ما نیز چند هفته‌ای است ورود این ویروس برملا شده و اقصی نقاط ایران را درنوردیده است. زندگی عادی رنگ باخته، ترس و اضطراب همه جا را فراگرفته است.

مواجهه با این بیماری همه‌گیر نیازمند عزمی جدی و اراده‌ای قاطع است؛ چیزی که این روز‌ها کمتر شاهد آن هستیم و بر مدیریت بحران کرونا در ایران انتقاد‌های جدی وارد است. تحلیل‌های مختلفی در مورد علل این ناکامی ارائه شده و دلایل گوناگونی برای این ناهماهنگی‌ها و تصمیم گیری‌های جزیره‌ای عنوان شده است.

در این نوشتار موضوع را از منظر نظام حقوقی ایران نگریسته و خلاء قانونی را یکی از اسباب اصلی این نابسامانی می‌دانیم، زیرا حکومت قانون یکی از پایه‌های اصلی حکمرانی مطلوب است که ضابطه‌مند نمودن تمام جنبه‌های زندگی را به دنبال دارد. جوامع بشری به تجربه دریافته‌اند که برای فائق آمدن بر وضعیت‌های اضطراری غیر عادی نیز باید ضابطه‌مند و بر مدار قانون حرکت کرد؛ لذا قوانین و مقررات خاصی در مورد نحوه مدیریت وضعیت‌های اضطراری و بحرانی وضع کرده اند.

در این نوشته ضمن بررسی مفهوم و مصادیق وضعیت اضطراری در پرتو اسناد بین‌المللی، تجربیات سایر کشور‌ها در زمینه وضع قوانین ناظر بر وضعیت‌های اضطراری را مختصراً بررسی نموده و نتیجه می‌گیریم که نیازی به اختراع مجدد چرخ نیست!

مفهوم وضعیت اضطراری
در اسناد بین‌المللی حقوق بشری به دولت‌ها اجازه داده شده است که در مواقع بحرانی و وضعیت‌های اضطراری از تعهدات حقوق بشری خود عدول نموده و حقوق و آزادی‌های افراد را تعلیق نمایند. در راستای اجرای این حق، دولت‌ها دارای حاشیه صلاحدید وسیعی بوده و می‌توانند اقدامات مقتضی جهت مقابله با این وضعیت‌های بحرانی را اتخاذ کنند.

بند ۱ ماده ۴ میثاق حقوق مدنی و سیاسی که دولت ایران در سال ۱۳۵۴ آن را پذیرفته است مقرر می‌دارد: «هر گاه یک خطر عمومی استثنایی (فوق‌العاده) موجودیت ملت را تهدید کند و این خطر رسماً اعلام بشود کشورهای طرف این میثاق می‌توانند تدابیری خارج از الزامات مقرر در این میثاق به میزانی که وضعیت حتماً ایجاب می‌نماید اتخاذ نمایند مشروط بر این که تدابیر مزبور با سایر الزاماتی که بر طبق حقوق بین‌الملل به عهده دارند مغایرت نداشته باشد و منجر به تبعیضی منحصراً براساس نژاد ـ رنگ ـ جنس ـ زبان ـ اصل و منشأ مذهبی یا اجتماعی نشود».

کمیته حقوق بشرسازمان ملل متحد در تفسیرکلی شماره ۲۹ خود ماده ۴ میثاق را تشریح نموده و شرایط آن را بیان داشته است. دیوان اروپایی حقوق بشر نیز در آرای متعددی استناد دولت‌ها به وضعیت‌های اضطراری را بررسی کرده است و رویه‌ای غنی در این مورد دارد.

از اسناد و رویه بین المللی چنین مستفاد می‌شود که برای احراز حالت اضطراری چهار شرط اصلی وجود دارد:

۱- وضعیت اضطراری باید واقعی یا قریب الوقوع باشد

۲- آثارآن شامل همه ملت شود

۳- تدوام آن باعث تهدید حیات ملت شود

۴- بحران یا خطر حالت استثنایی داشته باشد

مصادیق وضعیت اضطراری
هر چند جنگ و بلایای طبیعی به عنوان مصادیق بارز حالت اضطراری در اسناد حقوق بشری پذیرفته شده اند، اما ماده ۲ "مقاوله نامه شماره ۲۹ سازمان بین المللی کار در خصوص کار اجباری" صراحت بیشتری دارد و مواردی مانند سیل، قحطی، زلزله، بیماری‌های همه‌گیر و بیماری‌های واگیر حیوانی را نیز به عنوان مصادیق حالت اضطراری برشمرده است. ماده ۲۵ اصول سیراکوسا با عنوان سلامت عمومی نیز، تهدید جدی سلامت جمعیت را از مصادیق حالت اضطراری دانسته و مقرر می‌دارد اقدامات اتخاذی دولت‌ها باید صرفاً به منظور حفاظت از بیماران و افراد درگیر و همچنین تدارک تجهیزات لازم برای مقابله با بیماری باشد. همچنین از دولت‌ها می‌خواهد که توجه خاصی به توصیه‌ها و مقررات سازمان جهانی بهداشت داشته باشند.

وضعیت اضطراری در قوانین کشورها
در حقوق داخلی بسیاری از کشور‌ها قوانین و مقررات خاصی برای مدیریت بحران‌ها و مواجهه با شرایط اضطراری وضع شده است. به عنوان مثال می‌توان به قانون اختیارات اضطراری انگلستان مصوب ۱۹۶۴، قانون وضعیت اضطراری آفریقای جنوبی مصوب ۱۹۹۷، قانون وضعیت‌های اضطراری ایالات متحده امریکا مصوب ۱۹۷۶، قانون وضعیت‌های اضطراری کانادا مصوب ۱۹۸۵ و قانون وضعیت اضطراری ترکیه مصوب ۱۹۸۳ اشاره کرد.

در این قوانین علاوه بر تعریف وضعیت اضطراری و تعیین مصادیق آن، مدت برقراری حالت فوق العاده، مرجع اعلام وضعیت اضطراری و حدود وظایف و اختیارات نهاد‌های عمومی و دولتی تعیین می‌شود. در این گونه قوانین مدیریت بحران به مرجع مشخصی مانند رئیس دولت یا وزیر کشور اعطا می‌شود و برای فائق آمدن بر بحران، برخی از اختیارات تقنینی و حتی قضایی، مانند منع آمد و شد، بازداشت خانگی و حبس افراد به مرکز مدیریت بحران تفویض می‌شود.

البته سازوکار‌هایی هم برای جلوگیری از سوء استفاده از این اختیارات پیش بینی می‌شود. در چند روز اخیر کشور‌های مانند ایتالیا، اسپانیا، فرانسه و ایالات متحده آمریکا به استناد قوانین اضطراری، حالت فوق العاده و وضعیت اضطراری اعلام کرده اند.

وضعیت اضطراری در حقوق ایران
در نظام حقوق ایران تنها مقرره صریح در مورد حالت اضطراری اصل‏ هفتاد و نهم قانون اساسی است که طبق آن «برقراری‏ حکومت‏ نظامی‏ ممنوع‏ است‏. در حالت‏ جنگ‏ و شرایط اضطراری‏ نظیر آن‏، دولت‏ حق‏ دارد با تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ موقتاً محدودیت های‏ ضروری‏ را برقرار نماید، ولی‏ مدت‏ آن‏ به‏ هر حال‏ نمی‏ تواند بیش‏ از سی‏ روز باشد و در صورتی‏ که‏ ضرورت‏ همچنان‏ باقی‏ باشد دولت‏ موظف‏ است‏ مجدداً از مجلس‏ کسب‏ مجوز کند».

این اصل هر چند وضعیت اضطراری را پذیرفته، اما نه آن را تعریف نموده و نه آثار و نتایج برقراری چنین وضعیتی را مشخص کرده است؛ لذا وجود یک قانون اجرایی که این اصل را تبیین و تشریح کند، ضروری است. قانونی که در صورت وجود آن، دیگر نیاز به تاسیس ستاد و شورا و مرکز و قرارگاه و نهاد‌های خلق-الساع‌های نیست که نه معیار‌های انتخاب اعضای معلوم است و نه حدود اختیارات و وظایف آن.

سپردن مدیریت وضعیت اضطراری ناشی از کرونا به وزارت بهداشت نیز که یک نهاد تخصصی است نه تنها از نظر علمی درست نیست، بلکه در تضاد با قانون اساسی هم هست. زیرا اصل هفتاد و نهم قانون اساسی دولت را به عنوان مرجع وضع محدودیت‌های ضروری تعیین کرده است.

البته هیچ کدام از مراحل پیش بینی‌شده در اصل مذکور رعایت نشده است و این نشان دهنده آن است که یا اعتقادی به اضطراری بودن وضعیت پیش آمده نیست و یا اعلام وضعیت اضطراری را به صلاح نمی‌دانند. نتیجه هر دو حالت، عدم صراحت، قطعیت و یکپارچگی در تصمیم‌گیری هاست؛ امری که به عینه شاهد آن هستیم و نمونه آن تعطیلی‌های موردی و سلیقه‌ای و تغییر مکرر ساعات کاری ادارات است.

نکته دیگر این‌که، در صورت وجود قانون جامعی در مورد نحوه مدیریت وضعیت فوق العاده، همه نهاد‌ها و سازمان‌های دولتی و عمومی و حتی خصوصی مکلف به پیروی از دستورات مرکز مبارزه با وضعیت اضطراری پیش بینی شده در قانون هستند و باید همه امکانات خود را در اختیار آن قرار دهد؛ لذا طنز تلخی که این روز‌ها شاهد آن هستیم دیگر پیش نخواهد آمد و هر نهاد و دستگاهی که چند دستکش و ماسک توزیع می‌کند، با تفرعن آن را "کمک" و "اهدایی" نخواهد دانست، بلکه وظیفه‌ای قانونی خواهد بود که باید بدون تاخیر در اختیار مرجع صالح پیش بینی شده در قانون وضعیت اضطراری قرار دهد.

نتیجه
کرونا ضعف نظام حقوقی ایران در مواجهه با وضعیت‌های بحرانی و اضطراری را آشکار ساخت؛ لذا بر متولیان امر است که در اولین فرصت، به استناد اصل هفتاد و نهم قانونی اساسی و با توجه به اسناد بین المللی ناظر بر موضوع و با کمک گرفتن از تجربیات کشور‌های دیگر، قانونی درخور را برای مدیریت وضعیت‌های اضطراری وضع نمایند تا دیگر دچار سردرگمی و انفعال نشویم.

*مدرس دانشگاه و وکیل دادگستری